交通部官员：出租车行业改革存在“三难”

交通运输部党组成员兼运输服务司司长刘小明直言，出租车行业改革存在“三难”：一难，缘于不同群体的利益平衡；二难，缘于普通公众的直观认知；三难，缘于部分人士理解上的偏差。问题复杂、利益多元、矛盾交错、社会关注，特别是规范网络预约出租汽车发展，国际上也乏例可循。“公开征求意见就是要进一步汇集全社会智慧，本着对法律的信守和对民意的尊重，寻求改革最大公约数，让群众在深化改革中有获得感。”

2015年年初伊始，出租车改革开始进入快车道。作为出租车行业改革的主管部委，交通运输部显得异常忙碌。

这一点，交通运输部党组成员兼运输服务司司长刘小明深有体会。10个月时间里，他所在的部门先后去了二十几个不同类型城市开展系统调研，并且还召开了四十余次不同范围的座谈会和专题会议。

不久前，刘小明和同事参加了北京大学[微博]组织的网约车“征求意见稿”政策研讨会，却被冠以“夜潜”“不速之客”等字眼。虽公众有调侃之意，但也能看到政府听取意见的诚意。

10月10日，交通运输部的《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》(以下简称《指导意见》)和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》(以下简称《暂行办法》)两份征求意见稿甫一发布，就引发公众高度关注和热议。

也正因如此，这段时间以来刘小明和他的同事们一直忙于回应各界对出租车以及网约车改革的疑问。在近日接受《中国新闻周刊》专访时，刘小明如此解释意见稿的初衷：“这次深化改革就是要统筹治理交通拥堵‘城市病’和出租汽车服务，形成合力的出行结构，统筹出租汽车新、老业态，营造良好的出行环境，根本目的是方便群众。”更多自主汽车精彩内容请关注微信号：zizhuche

刘小明近一步表示，“交通运输部鼓励和引领网络预约出租汽车规范发展，使其合法规范。两个文件的征求意见稿是在广泛听取多方意见、综合平衡各方利益后的一个阶段性文件，公开征求意见就是要进一步汇集全社会智慧，本着对法律的信守和对民意的尊重，寻求改革最大公约数，让群众在深化改革中有获得感。”

构建新老业态共存的多样化服务体系，对新老业态实行分类管理

中国新闻周刊：为什么要深化出租汽车行业改革？交通运输部通过调研发现出租汽车行业存在哪些主要问题？

刘小明：在新型城镇化和绿色发展的大背景下，城市交通和出行服务问题将越来越被关注，出租汽车作为城市客运交通的组成部分，必须重新定位、提升服务，深化改革的目的主要是三个方面：

一是营造良好出行环境的需要。治理交通拥堵“城市病”，必须有效地管理具有明显外部性的小汽车(也包括出租汽车)等个性化交通出行过多地占用有限的道路资源，各大城市必须优先发展公共交通，形成合理的交通出行结构。而对出租汽车只能作为公共交通的补充，适度发展。

二是推动传统出租汽车转型发展、提升服务的需要。客观地说，上世纪90年代，中国出租车快速发展，在缓解出行难方面发挥了积极的作用，但新世纪(61.89, 2.09, 3.49%)以来，行业发展停滞，劳资矛盾、供需矛盾等突出，行业积弊日深，迫切需要改革出租汽车管理体制机制，改进和提升服务水平。

三是鼓励创新、规范“专车”新业态的需要。虽然新业态进入，对传统出租汽车带来了巨大冲击，但也给乘客带来新的体验，给市场带来活力，但一些非理性的经营行为的约束、乘客安全保护、市场公平竞争的要求，对其在鼓励创新的同时，必须趋利避害，必须规范发展。

为了制定较为科学、可行的改革方案，我们调研了各类城市的交通发展与客运体系建设、出租汽车发展中经营管理体制机制、经营权管理、数量与价格管理、劳资关系、服务评价等情况，也调研了各类新业态平台运行、服务及管理的情况，新业态驾驶员、乘客反映等，同时也对国外出租汽车(包括“专车”)的发展和管理情况进行了跟踪研究。

坦白地讲，近十多年来，一些地方出于各种现实需要，渐进式改革未能有效推进，出租车行业发展趋于停滞，“打车难”被市民广为诟病，特别是去年互联网“专车”快速进入出租汽车行业以来，新旧矛盾交织、利益关系碰撞，甚至触发了一系列行业和社会问题。

这些问题概括起来主要是：发展定位不清、供需长期失衡，经营权管理失控、劳资矛盾突出，行业发展动力不足、服务水平难以提升，新旧业态碰撞、行业稳定面临挑战。

这次深化改革，就是坚持问题导向和需求导向，以群众利益为核心，用改革创新的方法，统筹兼顾各方利益，中央政府和地方政府有机互动，循序渐进推进改革。

中国新闻周刊：此次出租汽车行业改革的总体思路是什么？该如何把握改革、发展和稳定之间的关系？

刘小明：改革的总体思路是“增量带动存量改革，细分市场提升运输服务”。具体是在《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令2004年第412号)的法律框架下，构建包括巡游出租汽车和预约出租汽车新老业态共存的多样化出租汽车服务体系，对新老业态实行错位服务、分类管理，逐步融合发展。

一是在优先发展公共交通，科学定位出租汽车在城市交通中地位的基础上，改革传统出租汽车行业体制机制的弊端，解决政府与企业、企业与驾驶员、运力供给与需求之间的突出矛盾和问题。积极推动互联网技术的应用，通过“出租汽车+互联网”，实现传统出租汽车转型升级。

二是规范新型网络预约出租汽车发展。对网络预约出租汽车的经营者、车辆和驾驶员依法实施许可管理，市场运力规模调整主要通过设置不同的车辆准入条件实现，充分发挥信息化手段对驾驶员服务质量的提升，通过“互联网+出租汽车”，为乘客提供差异化服务，与传统巡游出租汽车错位经营。

三是充分考虑行业复杂情况，兼顾各方利益诉求。对新老两种业态，既要肯定多样化、差异性，因势利导、分类指导；又要推动融合发展，避免对立和冲撞，构建起既相互独立、又相互补充，相得益彰和谐稳定的新型市场体系。避免操之过急的“休克式”改革，切实维护行业稳定健康发展，满足人民群众安全、便捷出行需求。

以营利为目的的“专车”“快车”，要纳入出租汽车进行规范；不以营利为目的的合乘、顺风车，要鼓励并规范行为

中国新闻周刊：你刚才说鼓励并规范新型网络预约出租汽车发展，具体的管理思路是什么？

刘小明：首先要界定一下网约车这个概念，目前市场上有“专车”“快车”“顺风车”等互联网出行服务产品，从业务本质上看，可分为两类，一类是以营利为目的的“专车”“快车”，这是经营性的行为，要纳入出租汽车进行规范；一类是不以营利为目的的私人小客车顺路拼车的共享模式(合乘、顺风车)，这是要鼓励的，但必须规范其行为不能变相营运，成为“黑车”。

与传统出租汽车相比，“专车”发展确实存在一些优势，有值得鼓励的地方。包括：一是丰富了运输服务类型，乘客通过平台可自主选择用车服务和车辆类型，网上支付结算，改善了用户体验；二是乘客和驾驶员的供需信息通过“专车”平台更加有效对接，消除了巡游出租汽车供需双方的信息不对称；三是通过信息化手段和订单全过程记录，实现了对驾驶员服务的有效评价，提升了对驾驶员的精细化管理水平。这些对传统出租汽车改进服务模式和提升服务质量也有很好的借鉴作用。

但同时，也确实存在一些亟待规范的问题。包括：一是主体责任不清。“专车”平台大量接入非营运私家车，通过“四方协议”模式规避责任，乘客合法权益缺乏有效保障。司机背景审查不严格，缺乏必要的安全服务培训。大量私家车接入平台从事运营，车辆安全性能检验不足，存在运输安全隐患。

二是存在不公平竞争。“专车”作为新生事物，尚无相关法律法规规定，从而在数量调控、价格制定、车辆安全、报废管理、保险制度、税费缴纳等方面与传统出租汽车存在政策差异，形成不公平竞争，对传统出租汽车行业造成冲击。而且，还通过给乘客奖励和优惠、向驾驶员发放补贴等手段，抢占市场份额，直接正面冲击市场，打着市场经济旗号，自身却直接破坏公平竞争市场规则，扰乱正常的运输市场秩序。

三是信息安全存在风险。平台不仅掌握了大量个人电话、信用卡、车辆、地址等静态资料，还拥有市民出行、城市交通、地理信息等实时动态信息，存在个人隐私、敏感信息和国家安全信息泄露及传播的风险。

具体制度设计上，就是在《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令2004年第412号)的法律框架下，对新老业态实行分类管理，在服务方式、车辆标准、价格机制和服务标准等方面划定界限，错位经营。

比如：巡游出租汽车喷涂、安装明显的出租汽车专门标识，可通过“扫马路”方式巡游揽客，也可通过电话、互联网等方式提供服务。网络预约出租汽车不能“扫马路”，只能通过预约方式提供服务。网络预约出租汽车车辆档次应体现高品质、差异化服务要求。巡游出租汽车实行政府定价或政府指导价，网络预约出租汽车可实行政府指导价或市场调节价等等。总体上，就是要通过构建新老业态共存的多样化服务体系，实现公平竞争、融合发展。

中国新闻周刊：经营权一直是传统出租汽车矛盾的焦点所在，那么在此次改革中，在经营权管理上有哪些改革突破？

刘小明：确实，经营权管理是传统出租汽车矛盾的焦点和难点，近年来各地发生的出租汽车群体性事件，90%以上与经营权相关。主要问题包括：部分城市历史上实行有偿使用、无经营期限或未明确期限，加之未建立有效的退出机制，多年未新增运力，经营权成为社会投资方式，私下炒买炒卖、违规转让严重，加重了经营者负担，也给行业管理和市场运力调控带来了不利影响。经营权和车辆产权归属不明，经营者和驾驶员之间责权利不清，利益矛盾突出。

要实现新老业态错位经营、融合发展，必须解决好经营权的相关历史遗留问题。对此，此次改革按照“指明方向、统分结合”的思路，明确提出：一是逐步实行经营权期限制和无偿使用。新增出租汽车经营权全部实行无偿使用，已经实行有偿使用的，要逐步取消有偿使用费，避免与民争利，减轻行业负担。现有未明确具体期限的，要充分协商论证后合理确定期限。

二是规范经营权使用管理。建立完善以服务质量信誉为导向的经营权配置和管理制度，在经营权有效期内需要变更经营主体的，要依照法律法规规定的条件和程序办理变更手续，不得炒买炒卖和擅自转让。

三是充分考虑各地的差异性，给城市人民政府留有足够的操作和政策空间，由各地制定过渡方案，在考虑市场公平等各方面因素基础上，综合运用经济、法律、行政手段，采取政府回购、经济补偿等各项措施，经充分论证、广泛听取各方意见后稳妥实施，逐步实现规范经营权管理的“软着陆”。

对于分享经济，要科学界

定不同业务模式的边界

中国新闻周刊：习近平总书记曾强调，改革要让人民群众有更多“获得感”，本次改革是如何体现这一点的？

刘小明：确实，民之所望，施政所向。如果改革红利不能更多更公平惠及全体人民，不能为人民群众带来更多“获得感”，改革就失去意义，也不可能持续。

我们始终将更好地满足人民群众安全、便捷、高效、经济出行需求，作为深化出租汽车行业改革的出发点和落脚点。

我认为具体体现在以下方面：一是将出租汽车发展定位放在城市综合交通运输体系中统筹考虑，坚持公共交通优先发展战略，不断提升公共交通服务水平；二是通过“出租汽车+互联网”，改善和提升传统出租汽车服务，加强服务质量评价，提高服务质量；三是通过网络预约出租汽车发展，培育市场增量，满足公众高品质、多样化、差异性出行需求；四是鼓励合乘、顺风车等共享模式发展。这样的改革措施，既有利于交通拥堵、空气污染等“城市病”的治理，也有利于缓解“打车难”，希望改革成果，能够让社会公众切切实实感受到持续改善的出租汽车服务和不断完善的城市交通环境。

中国新闻周刊：此次改革，遇到的最大困难是什么？

刘小明：全面深化改革，正成为中国的新常态。今天的出租汽车改革，新老问题叠加，新旧矛盾交织，既有观念体制束缚之阻，亦有利益固化藩篱之绊，风险之大、挑战之巨可想而知。

就个人看，改革存在“三难”：一难，缘于不同群体的利益平衡。改革涉及出租汽车企业、驾驶员、平台企业等不同利益群体，利益诉求复杂多元，改到深处就是利益调整。一方面，要适应“互联网+”的大势，支持新业态的发展，新业态市场前期“野蛮”发展所投入巨额资本的力量要有平衡点。另一方面，则是每天为1亿乘客提供出行服务的传统出租汽车运输市场，以及260余万从业人员的生计，面临新业态造成的冲击，保障传统行业劳动者、经营者合理利益和维护市场稳定同样要加以权衡。

二难，缘于普通公众的直观认知。传统出租汽车服务质量差、经营行为不规范，“打车难”等问题被广为诟病，而“专车”通过乘客和驾驶员两端补贴等方式，改善了乘客体验、迎合了市场需求，造就了市场的短期或者说表面繁荣，但这种非理性的、有违公平竞争的市场不可持续。

三难，缘于部分人士理解上的偏差。出租行业的改革既是世界性难题，也是一个系统工程，必须在大交通中看出租汽车发展，在公平市场环境下规范和平衡新老业态，在征求意见中，我们希望听到更多的建设性的意见。所以出现理解上的偏差，其原因，一方面个别非交通专业专家不认同“大城市必须对有外部性的个性化交通进行必要的需求管理”，也有个别专家将以营利目的的“专车”和非营利目的的顺风车、合乘等混为一谈的情况；另一方面，互联网企业烧钱补贴创造出的短暂“虚假需求”和“优质廉价”服务，误导了社会和舆论。但通过理性的讨论，情况会越来越清楚。

中国新闻周刊：刚结束的五中全会提出，实施网络强国战略，实施“互联网+”行动计划，发展分享经济，那么，在出租车以及网约车改革中，该如何体现这一理念？

刘小明：之前一直有舆论认为，规范网络预约出租汽车不仅与从业者密切相关，也与广大城市居民出行息息相关，甚至是考验简政放权、“互联网+”行动计划，“大众创业、万众创新”行动落实情况以及发展分享经济的试金石。按照党中央、国务院的决策精神，我们从以下五个方面具体体现。

第一，关于改革的出发点。出租汽车行业关系百姓出行，关系社会民生，不仅涉及260万从业人员和其家庭，直接关系到全国每天超过1亿人次的乘客，也影响到城市每一个人的出行环境和效率，可以说与每个人都息息相关，此次改革出发点和落脚点都是为了更好地维护群众出行的根本权益，不能出现坐在出租车上堵死在路上的改革成果，也不能出现行业不可持续、不稳定的改革成果。因此要兼顾各方利益，积极寻求共识，平稳、有序地推进改革，促进社会整体效益最大化。

第二，关于简政放权。简政放权并不意味着放任不管，政府除了维护消费者、劳动者的利益，没有任何自身的利益。一个良性的市场绝对不是一个放任不管的市场，设置门槛既是约束也是保护。此次制定管理办法，是国家层面的顶层设计，规定了基本的制度体系，在此框架下，给予了地方充分的政策空间和自主权，各地可以根据自身特点和具体情况，充分发挥积极性与主动性，制定更为适宜的、可操作的具体办法。

第三，关于“互联网+”发展战略。改革方案正是“互联网+”行动计划在交通运输行业落地实施的具体体现。一方面利用互联网技术改造传统出租汽车行业，促进行业转型升级，这是存量的改革。另一方面，鼓励创新，新增一批网约车，提供差异化、多样化的出租汽车服务。两种业态在发展中各取所长，逐步实现融合发展。

第四，关于如何落实创新创业问题。交通运输行业是践行“大众创业、万众创新”非常活跃的领域，也是市场化改革最早的领域之一。实际上，不单单是在出租汽车领域，在城市配送、货运、维修、快递等交通运输子行业都涌现了一大批探索的创业者，作为交通运输主管部门，鼓励创新、支持创业，是我们一贯的态度。我们也希望有更多的参与者，创造出更多适应市场需求的新技术、新产品、新模式，不断增强交通运输发展的动力、活力和竞争力，促进行业发展提质增效。

第五，关于发展分享经济。科学界定不同业务模式的边界，对于属于私人小客车顺路拼车的分享模式，我们定义为合乘，它不以盈利为目的，不属于运营范畴，只是一种人民群众之间的互助关系。由于它有利于缓解交通拥堵和环境压力，是真正的资源节约，所以我们鼓励发展，并第一次在国家层面为私人小客车合乘正名，积极支持共享出行，鼓励分享经济的发展。

对于改革的紧迫性、复杂性、艰巨性我们有着清醒的认识，我们也将本着对法律的信守、对民意的尊重，坚持在不同利益诉求中积极凝聚共识，寻求改革最大公约数，坚持稳慎推进改革。

共享经济中的监管难题

这场激烈的交锋背后，已远不止是专车如何合法化的问题。这次争论还提出了一个更核心的命题：在互联网思维大举改造传统行业的时代，政府监管的边界究竟在哪里？如何寻求相关者利益的最大公约数？

本刊记者/闵杰

在公布两份关于出租车行业改革的征求意见稿之后半个月，交通部就晒出了“阶段性成果”。交通运输部称，截至10月25日18时，已通过网站留言、电子邮件、信函和电话等渠道，共收到各类意见3220件。这些意见主要集中在几方面：传统巡游出租车经营权的改革问题；专车是否应作为新业态纳入管理；出租车和专车这两种业态是否应当实行数量调控；专车与传统巡游出租车驾驶员的从业资格管理问题；从事专车的车辆条件和标准问题等。

在征集到的社会意见中，各方意见仍存在较大争议。在所有意见中，有600多条和专车的车辆条件和标准有关，内容涉及专车的车辆性质、报废年限、车辆标准和运营条件等各方面。

有意见认为，应当禁止私家车从事专车经营，专车和出租车都应当实行8年报废政策；也有意见则认为私家车从事专车运营，符合共享经济潮流，应允许私家车在不改变车辆登记性质的前提下从事经营。

实际上，从征求意见稿发布之时，就已经显露出这场激烈的交锋背后，已远不止是专车如何合法化的问题。这次争论还提出了一个更核心的命题：在互联网思维大举改造传统行业的时代，政府监管的边界究竟在哪里？如何寻求相关者利益的最大公约数？

激辩新规

10月10日，历经近一年的酝酿和起草，交通运输部发布了《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》(以下简称“出租车指导意见”)和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》(以下简称“专车新规”)。

新规亮点很多，比如，传统出租车“逐步实行经营权期限制和无偿使用”，意味出租车经营权有偿将成为历史；比如，“合理确定出租汽车承包费标准或定额任务，并根据经营成本、运价变化等因素实行动态调整，通过多种渠道公开承包费或定额任务的项目组成、测算方法”，意味着“份子钱”有望透明化并降低；再比如，专车终于获得了合法身份，成为全球第一个全国性的专车监管法规。

不过，很快就出现批评声音，甚至相当尖锐。比如，“政府的开放态度低于之前的预期，与市场需求不符”“专车新规是用管理出租车的思路在管理专车”“改革新政违背互联网思维”“改革思路过于保守”等。

中国政法大学[微博]知识产权研究中心特约研究员李俊慧告诉《中国新闻周刊》，他起初也认为“专车新规”太过严格，但在结合“出租车指导意见”之后，他认为监管者其实非常用心，“尤其是出租车指导意见中，对于类似‘份子钱’‘出租车经营权’‘打车费’等诸多敏感或棘手问题都没有回避，而是予以一一回应。”

相比“出租车指导意见”，“专车新规”引发的关注度显然更高，争议也更大，尤其在学界，声讨之声不绝于耳。

10月15日晚，北京大学国家发展研究院主办了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》征求意见稿的政策研讨会。会上，不少学者的发言措辞相当严厉。

周其仁和张维迎两位著名经济学家也出现在会上。周其仁担心“由于这个文件出去，很多专车一下又变成法律地位不明”，如果用法律把专车轰到“黑车”领域，不仅解决不了百姓出行的问题，还会失去一次改善城市出行、解决出租车行业病的大好机会。他建议交通主管部门用积极的态度让各城市实验不同的方式。而张维迎则提出，在制定规则的时候，应该多听消费者的意见，“政府的传统就是保姆型政府，或者父爱型政府”。他认为，现在很多监管是基于对市场完全的误解，“竞争是最好的监管手段”。

作为政策制定者的交通部在意见稿发布之后，也保持了开放的“纳谏”态度。在北京大学国家发展研究院召开的政策研讨会上，交通运输部党组成员、运输服务司司长刘小明，以及新规的起草者之一、交通运输部运输服务司出租车管理处处长王秀春也“不请自来”，向专家释疑解惑，以寻求最大公约数。

刘小明在会上如此解释新规初衷：“我们想从国家层面承认专车，体现政府对创新的包容和鼓励，也希望能取得多方共识，取得一个最大公约数”，但在步骤和方法上，“需要平衡新旧，需要循序渐进”，要有利于“城市交通良性发展”，“再好的专车坐在里面走不动，不是我们希望的”。

国家发改委综合运输研究所城市交通研究室主任程世东对《中国新闻周刊》表示，“总体上看，新规应该说是比较开放，在度上把握的比较好。”他认为，新规首先是承认了专车的合法地位，专车是个新生事物，不同的国家也采取了不同的措施，有的国家完全开放，有的是完全禁止，“我们承认其合法性，给它一个市场准入的通道，是一个比较积极、稳妥的方案。”

不过，这样的“积极、稳妥”并没有获得学界的普遍认可。10月22日，上海金融与法律研究院研究员傅蔚冈等12位专家联名提出建议，认为新规存在“重大缺陷”，希望交通运输部暂缓制定专车新规。

在他们看来，拟出台的新规中的不当之处主要集中在四个方面：对网络约租车信息服务平台的强制性地域分割；将平台和驾驶员之间的法律关系界定为劳动关系；不当的数量管制；低估了平台的信息审核能力。

对于专车运营中存在的经营风险和道德风险，比如向互联网平台提供虚假信息从事相关服务或接受相关服务，泄露乘车人乘车信息等个人隐私，发生交通事故后网络信息服务商与驾驶员和第三方的责任承担问题等，12名学者认为，新规没有提供充足的执法依据，规定足够的符合网络约租车特征的监管措施。

对共享经济的不同理解

交通运输部运输服务司副司长徐文强在人民网(22.65, 0.56, 2.54%)访谈时坦言，在新规制定阶段，各方对于专车的认识也各不相同，比如说专车怎么定位，责任主体、准入门槛、经营行为、监管方式，在制度上如何进行设计等。而其中最核心的问题，在于“专车是不是应该纳入行业出租汽车的管理体系”？

而交通部新规判断的依据在于：国务院2004年第412号令《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，设定了三个行政许可项目：出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发。另外，交通运输部2014年出台的《出租汽车经营服务管理规定》明确规定，出租汽车经营服务是指以七座及以下乘用车和驾驶劳务为乘客提供出行服务，并按照乘客意愿行驶，根据行驶里程和时间计费的经营活动，包括巡游式和预约式出租汽车经营方式。

由此，网约车尽管使用了互联网这种新的约车技术，但其依然是依靠占用道路资源开展营运活动，其本质依然是“为乘客提供位移服务”的出租汽车。

“专车本质上还是以营运性质为目的的经营行为，既然是经营行为，就应该纳入行业监管。所参与的市场要素，不管是车辆还是驾驶员，都应该受到主管部门监管的监管。”程世东对《中国新闻周刊》表示，现在争议最大的地方，在于私家车不能直接接入专车平台，必须变更车辆性质为营运车辆，按规定报废年限为8年。

“纳入行业监管是必须的，但报废条件和年限是需要改革的。原来是基于营运车辆行驶里程比较长而制定的报废条件，但专车的营运里程和时间都可能要更少，因此简单按照车辆时间来判定报废年限是不合理的。”程世东说。

暨南大学[微博]法学院教授刘文静则对新规中的这部分内容持支持态度。“交通运输部拟出台的出租汽车管理新政的主旨，是将网约车纳入出租汽车范围统一管理，同时对网约车与巡游出租汽车在经营范围、资质要求和定价制度等方面进行差异化管理，核心内容是让新生事物有条件地合法化。”

而傅蔚冈等12位联名提出建议的专家则有不同意见，他们认为，网络约租车经营服务不是简单的传统出租车行业加网络预约，而是新型交通网络信息服务，不能用监管传统出租车的思维对待这种新业态。

两种意见的背后，其实是对共享经济的不同理解。中国政法大学知识产权研究中心特约研究员李俊慧认为，拼车、顺风车不会产生额外的资源占用，却提高了出行效率，这才算真正意义上的共享经济。而如果以经营为目的，就算是“兼职”性质，尽管有共享经济的外衣，但并没有实质，“因为大家都是冲着营利目的去的，不是真正意义上的共享经济。”

滴滴公司资深副总裁陶然在接受《中国新闻周刊》采访时，就共享经济提出自己的理解：“共享经济的核心是，将私人闲置的物品、知识技能和时间有偿地与他人进行共享，比如二手交易市场、Airbnb，都是典型的共享经济。只有每一个共享经济的参与者得到合理的经济回报，才能促进共享经济健康可持续发展。”

截至2015年6月，合并之后的滴滴和快的，已经占据中国专车服务订单市场的八成。陶然对《中国新闻周刊》详细阐释了滴滴公司对于专车概念的理解，“专车平台企业与淘宝一样，本质上是供需信息的撮合方，为供需双方提供产品技术支持和制定服务和价格标准。与传统的出租车公司有着本质上的区别。”陶然以电商为例，认为不能因为淘宝等电子商务在发挥零售交易的功能，就用管理传统零售企业的方式完全套用在电商企业。

在陶然看来，如果鼓励每一个人都是雷锋，那结果就是没有雷锋。应该鼓励共享经济参与者有收入。无论是顺风车还是兼职专车，都是共享经济，成本低，所以在很低的价格上也能盈利。“要求必须是公益的，只有人人都当活雷锋才是共享经济，本身是对共享经济的误解，也是对市场、经济和公益的重大误解。”

但程世东对此有不同理解，“从最广泛的含义上，专车有共享经济的成分，但从另一个角度说，专车的经营行为，是否和出租车类似？如果说专车在共享时间和车辆，那是否也可以推断，出租车才是最大的共享经济呢？”

管得太多？

对于此次交通部拟出台的新规，李俊慧的一个基本判断是，“纳入监管是必须的，但门槛不低”。

根据《暂行办法》的规定，专车平台需要在各地取得《道路运输经营许可证》，专车业务车辆需要取得《道路运输证》，专车司机需要取得《道路运输从业人员从业资格证》。

“对于司机及车辆的要求，这意味着当下的‘专车’模式需要推倒重来。”俊慧对《中国新闻周刊》分析，在滴滴、优步(Uber)等平台上认证的专车司机和车辆，面临重大抉择：是选择被滴滴、优步(Uber)“承包”继续从事专车服务，还是选择退出专车服务。而对于类似神州租车这样的租车平台，因为本来就有车、有司机，转型或升级难度相对简单一些，只是在打车平台软件的覆盖率上，面临的抉择是：自己独立做打车平台，还是加入滴滴、优步(Uber)等打车平台。

北京大学国家发展研究院教授薛兆丰的批评更为直接，他认为征求意见稿是为专车“定制”的六大撒手锏：首先是多地区报备；其次是强制转变车辆使用性质登记，这点是最致命的；第三是允许政府对专车数量管制；第四是允许政府价格管制；第五是强加劳动关系，非要签劳动合同；第六是“在任何经营地不得占有市场支配地位”锁定平台发展空间。

对于这些严格的监管条件，滴滴副总裁陶然在接受《中国新闻周刊》采访时认为，政府应退出本应属于市场的领域，转变为高效而专业的监管者，这已经为改革的历程所证明，“传统出租车市场，恰恰正是政府对于市场不当介入，导致垄断经营下服务质量难以提升，消费者和司机都不满意，也引发了许多社会问题和群体事件，成为长期不稳定因素。”

滴滴公司担心，新规如采用行政监管的方式，对现有的专车模式将是完全的颠覆，比如车辆性质要变为“营运”，司机要由兼职变为专职，在专车数量和专车价格方面要进行管制。

征求意见稿出台后不久，滴滴公司公开发布了三点意见。其中第一条，就建议给兼职司机和车辆留出发展空间。同时还表示，“如果要求网约专车车辆变更为营运性质、兼职司机需考出租车从业资格证，可能使大部分兼职司机和车辆退出，让百姓重新面临打车难的问题。”

滴滴提出的建议是，以“政府管平台，平台管专车”的方式管理网约专车，并希望相关部门将管理人员和车辆的权力下放给网约专车平台。在陶然看来，专车平台有能力和条件对车辆和驾驶员进行更有效的监管。“相比传统线下出租车的管理模式，网约专车的特点是车辆硬件条件明显高于出租车，驾驶员的身份信息可以通过身份证、驾驶证、手机和支付工具进行实名认证，且服务过程全程技术监控记录，事后可追溯，可以说专车在许多方面的安全性都要高于传统出租车。”

陶然告诉《中国新闻周刊》，专车运营一年，每个月订单超过1.2亿，交通事故寥寥无几，正是因为平台公司的监管体系发挥了作用。从数据上对比，滴滴专车在过去一年的事故率是百万分之一，这远远要低于出租车的事故率，其背后的原因除了车辆条件之外，更多的是专车司机在用户评价方面受到管控，安全文明驾驶意识更强，同时不会像出租车司机一样长期疲劳驾驶。

而对于用户和舆论担心的保险是否健全，以及一旦发生事故的责任认定和赔偿问题，陶然表示，保险方面，滴滴专车要求所有车辆都必须缴纳交强险和第三者责任险，同时滴滴专车还购买了座位险，成立了内部保障基金，通过先行赔付帮助司机和乘客解决就医、修车等紧急需求。

在数量管控方面，滴滴公司也有不同意见。陶然告诉《中国新闻周刊》，从目前对出租车数量管控的情况来看，通过行政方式来制定城市交通需要多少出租车或者专车，其效果不会太理想。“真正解决城市交通问题的前提是拥有足够充分的数据并具备对其分析的能力。只有根据实际数据，我们才能真正了解供需关系以及存在的问题，平台会通过技术手段来调度运能，让公共资源得到更加合理的分配利用。”

不过，在程世东看来，“价格管制”和“数量管制”都是对新规的一种误读。“不能对这两方面从一个方向进行过度解读，应该中性地看待。新规没有说一定要进行数量管制，前提是如果某个城市要进行数量管制，不排除个别交通拥堵、资源紧张的城市进行管制。价格方面，实行政府指导价或者市场调节价，由各个城市自己掌握，即使是政府指导价，也只会是一个很高的上限，专车平台依然有很大的灵活性”。

在李俊慧看来，如果完全采取市场定价，在某个专车平台处于市场支配地位的时候，对于消费者也未必是好事。“目前，滴滴等平台已经采取动态加价等方式，按照时段、车辆供给等因素需求调节专车服务价格。”李俊慧告诉《中国新闻周刊》，由于《暂行办法》等起草周期已有半年有余，期间也曾多次面向滴滴、优步(Uber)征求意见，这意味着此前专车平台的动态加价实际上已经是提前试水。“专车平台持续高额补贴肯定不现实，而且，专车若定价太低又让平台及司机无利可图。”

而在交通部新规发布前，据媒体报道，上海也出台了相关规定。“上海模式”被普遍解读为更具开放性，例如将车辆审查和司机审查的权力交给专车平台，私家车在上海参与专车运营，不需要把车辆的性质从“非营运车辆”改登记为“营运车辆”。

对于这种解读，程世东和李俊慧都没有完全认可。“到目前为止，我们没有看到上海市交通委发布一个明文规定，这只是被媒体和舆论传播的‘模式’，没有见到任何官方文件。”程世东告诉《中国新闻周刊》，即使是最低的准入门槛，也会对车辆和驾驶员资质做出要